Lignes directrices concernant les substances non métalliques non consolidées sur les terres de réserve (sable et gravier)

1.1. Définition

Les « substances non métalliques non consolidées » sont définies comme étant les minéraux situés à la surface, ou près de la surface, qui peuvent être prélevés par une excavation à ciel ouvert sans extraction de roches dures ni utilisation de dynamite. Elles comprennent le sable, le gravier, les pierres, les matériaux de remblai, la glaise utilisée pour les remblais, la terre, les cendres, la marne, la terre végétale et la tourbe.

Les ressources minérales qui ne répondent pas à cette définition sont les suivantes :

1. les minéraux consolidés extraits et prélevés aux termes de l'alinéa 58(4)b) ou du paragraphe 53(1) de la Loi sur les Indiens (p. ex. la potasse);
2. les minéraux non consolidés non cités ci-dessus;
3. les minéraux obtenus à partir des placers métalliques; et
4. le pétrole, le gaz, le bitume, les minéraux pétrolifères, le charbon, le lignite, les minéraux métalliques, les placers métalliques et tout autre minéral cité dans le Règlement sur l'exploitation minière dans les réserves indiennes ou le Règlement sur le pétrole et le gaz des terres indiennes.

Les substances non métalliques non consolidées sont considérées comme des immobilisations et elles représentent à ce titre des possibilités de développement économique pour les Premières Nations. De nombreuses réserves, d'un bout à l'autre du Canada, possèdent des volumes importants de ces matériaux, en quantités commerciales dépassant leurs besoins actuels et futurs.

Plusieurs de ces ressources sont utilisées à grande échelle dans l'asphalte et la couche de base des routes et comme composant du béton dans l'industrie du bâtiment et du logement. Les parties qui désirent accéder à ces ressources doivent agir en consultation avec les Premières Nations et AADNC afin d'obtenir les permis ou les baux nécessaires à l'enlèvement de matériaux présents sur ces terres de réserve, conformément à la Loi sur les Indiens. Elles doivent également verser une indemnité juste et équitable aux Premières Nations concernées, sous la forme d'un loyer et/ou d'une redevance. Ces paiements compensatoires sont versés respectivement sur leur compte fiduciaire de revenu et de capital.

Tableau 1. Classement et utilisation potentielle des gisements en fonction de leur taille (sable et gravier).

3.1. Proposant

Le proposant est responsable, entres autres :

• d'explorer le terrain pour caractériser les substances non métalliques non consolidées (démontrer la quantité, le type et la qualité du matériau convoité);
• de vérifier que le projet est conforme aux règlements de la Première Nation en matière de zonage et d'utilisation des terres dans le secteur;
• de présenter un plan d'arpentage (description légale), un croquis et/ou une description textuelle du secteur visé par le permis ou le bail, qui montre aussi les routes d'accès (consulter le Guide du registre des terres indiennes, juillet 2013, pour prendre connaissance des principales exigences);
• de présenter à AADNC et aux Premières Nations les documents nécessaires pour soutenir la demande, tels que : une description du projet, un plan d'exploitation et de restauration, des renseignements environnementaux concernant les activités proposées dans le secteur visé;
• d'obtenir toutes les approbations réglementaires nécessaires donnant le droit d'extraire et de vendre la ressource et respecter les conditions s'y rattachant (annexe C);
• de résoudre tous les problèmes mis en évidence par l'examen environnemental effectué aux termes de l'article 67 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCÉE, 2012) pour le projet;
• de financer le projet;
• de respecter toutes les autres lois environnementales fédérales applicables (voir l'annexe C pour des exemples de lois pertinentes);
• de développer et d'exploiter la fosse ou la carrière; et
• de trouver des débouchés sur le marché.

3.2. Titulaire du permis

Le titulaire du permis est responsable, entre autres :

• de demander et d'obtenir toutes les licences et tous les permis requis pour le projet (consulter la section 4.0, Aliénation de minéraux non métalliques, de la présente directive);
• de présenter un rapport géotechnique comportant des levés topographiques et géologiques de la zone visée par le permis ou le bail avant l'enlèvement de tout matériau;
• de résoudre toutes les questions liées à un manque d'information et/ou à des préoccupations en suspens, telles que soulevées par l'examen environnemental d'AADNC pour le projet;
• de respecter les modalités accompagnant le permis ou le bail et de déposer une garantie concernant l'exécution des travaux de restauration requis;
• de présenter une déclaration solennelle certifiant le volume total de matériaux enlevés de la zone couverte par le permis ou le bail et le paiement des redevances correspondantes;
• de respecter toutes les autres lois environnementales fédérales (voir l'annexe C pour des exemples de lois pertinentes);
• de trouver des débouchés commerciaux pour les substances non métalliques non consolidées;
• de développer et d'exploiter la fosse ou la carrière;
• d'affecter un ingénieur, un géologue ou une personne ayant l'expérience et les qualifications requises à la supervision des activités relatives au projet conformément aux modalités du permis ou du bail; et
• de restaurer le site pour le remettre dans l'état spécifié dans le permis ou le bail.

3.3. Première Nation

La Première Nation est responsable, entres autres :

• de consulter les membres de la collectivité, conformément à la Politique opérationnelle concernant la prise, l'aliénation et l'enlèvement des substances non métalliques des réserves, entrée en vigueur le 1^er novembre 2000, pour faire en sorte qu'ils disposent de tous les renseignements disponibles avant de prendre une décision sur le projet de mise en valeur;
• de délimiter une zone pour la mise en valeur, en respectant les règlements de zonage et les besoins de la collectivité en matière d'aménagement des terres;
• de négocier des modalités appropriées avec le proposant;
• de faire en sorte que tous les membres de la collectivité disposent de tous les renseignements disponibles pour prendre une décision sur le projet de mise en valeur;
• d'organiser un vote, comme exigé aux termes de la Politique opérationnelle concernant la prise, l'aliénation et l'enlèvement des substances non métalliques des réserves, entrée en vigueur le 1^er novembre 2000;
• de référer le proposant à AADNC pour toute demande de renseignement concernant les exigences liées aux permis/baux pour l'exploitation des substances non métalliques non consolidées;
• le cas échéant, le conseil de la Première Nation signera une RCB (résolution du conseil de bande) pour autoriser la délivrance d'un permis ou l'octroi d'un bail concernant des terres faisant déjà l'objet d'un certificat de possession;
• de négocier avec les détenteurs d'attributions (certificat de possession) enregistrés dans le Registre des terres indiennes, le cas échéant, pour assurer l'accès à la zone couverte par le permis ou le bail;
• d'aider le titulaire du permis à repérer les problèmes environnementaux;
• de surveiller l'exploitation de la fosse et signaler à AADNC toute infraction aux modalités du permis ou du bail.

3.4. AADNC

AADNC est responsable, entres autres :

• de s'acquitter de ses obligations de fiduciaire à l'égard des Premières Nations comme il se doit en vertu des arrêts de la Cour suprême Guerin c. La Reine et Sparrow c. La Reine;
• de s'assurer que les membres de la collectivité autochtone qui en font la demande peuvent accéder à tous les renseignements disponibles afin qu'ils puissent prendre une décision la mieux informée possible concernant toute mise en valeur de substances non métalliques non consolidées et les instruments à mettre en œuvre pour leur enlèvement et leur aliénation;
• d'obtenir le consentement de la Première Nation pour une transaction en bonne et due forme (par consentement individuel, résolution du conseil de bande ou vote de l'ensemble des membres) et de s'assurer que tous les consentements sont correctement documentés;
• de négocier les modalités du permis ou du bail, notamment le plan d'exploitation et de restauration;
• faire en sorte de communiquer tous les renseignements pertinents sur le projet pour que l'on puisse déterminer le bon degré d'examen environnemental qui prendra en considération les mesures d'atténuation, et rendre une décision concernant la probabilité que le projet cause des effets négatifs importants sur l'environnement;
• de faire en sorte que les modalités de la transaction représentent de manière juste et équitable les intérêts des Premières;
• de vérifier que les exigences d'AADNC ont été satisfaites avant d'autoriser l'exploitation des substances non métalliques non consolidées par la délivrance des permis/baux conformément aux dispositions de la Loi sur les Indiens;
• verser les redevances et autres revenus provenant du projet sur les comptes de la Première Nation; et
• si AADNC prend connaissance d'une infraction aux modalités du permis ou du bail, de demander le cas échéant l'assistance du ministère de la Justice pour trouver des recours ou toute autre solution découlant du permis ou du bail ou des règlements applicables. Il peut s'agir d'une demande écrite, de la saisie du dépôt de garantie, du lancement de poursuites ou de toute autres mesures jugée appropriée en matière de respect de la loi.

4.1. Gestion politique et réglementaire

La Politique opérationnelle concernant la prise, l'aliénation et l'enlèvement des substances non métalliques des réserves, datée du 1^er novembre 2000 (annexe B), énonce ce qui suit :

• Un permis ne peut pas être délivré en vertu de l'alinéa 58(4)b) pour des terres de réserve qui ont été cédées ou désignées.
• Lorsqu'une personne désire prendre des substances non métalliques sur une réserve indienne dans laquelle le volume cumulatif de tous les gisements est inférieur à 100 000 mètres cubes (excluant les morts-terrains), AADNC peut délivrer un permis en vertu de l'alinéa 58(4)b) avec le consentement du conseil de bande.
• Lorsqu'une personne désire prendre des substances non métalliques sur une réserve indienne dans laquelle le volume cumulatif de tous les gisements est estimé supérieur à 100 000 mètres cubes (excluant les morts-terrains), pouvant ainsi causer une perte importante et permanente de terres dans la réserve, ou en diminuer leur utilisation, AADNC consultera le conseil de bande pour savoir si ce dernier désire opérer sous un permis délivré en vertu de l'alinéa 58(4)b) ou par l'intermédiaire d'une procédure de désignation.
• Lorsque le conseil de bande désire procéder selon un permis délivré en vertu de l'alinéa 58(4)b), AADNC peut délivrer un tel permis lorsque le conseil de bande et la majorité des électeurs de la Première Nation résidant sur la réserve ou à l'extérieur ont été convoqués à une assemblée générale, y ont reçu des conseils professionnels et légaux indépendants et ont approuvé le projet.

Un permis délivré en vertu de l'alinéa 58(4)b) peut autoriser le titulaire à acquérir des intérêts non exclusifs sur une réserve découlant des activités d'enlèvement des substances non métalliques. AADNC reconnaît l'importance de restreindre l'accès à ces terres afin de protéger la santé et la sécurité des résidants. Le Ministère reconnaît aussi que le titulaire du permis doit assurer la sécurité des bâtiments, de l'équipement et de l'inventaire des substances non métalliques et qu'il doit pouvoir mener ses affaires d'une façon efficace. Le Ministère ne concédera donc que des intérêts non exclusifs compatibles avec ces préoccupations (c.-à-d. visites supervisées pour des industriels ou des élèves, etc.). Ces intérêts doivent être spécifiés de manière explicite dans les modalités du permis et être approuvés par la RCB.

Le paragraphe 28(2) de la Loi sur les Indiensidentifie des dispositions spécifiques dans le contexte d'une mise en valeur axée sur des substances non métalliques non consolidées, en l'occurrence que le titulaire du permis est autorisé à occuper ou utiliser la zone couverte par le permis à toutes fins utiles ou découlant raisonnablement de l'exercice du droit d'extraire, d'entreposer et d'enlever ces substances. Cette disposition peut être utilisée concurremment à l'alinéa 58(4)b).

Dans les cas où l'enlèvement de substances non métalliques doit s'effectuer sur des terres de réserve désignées, la désignation doit comporter des dispositions qui permettent d'accorder un tel droit tout en restant conforme à son objet principal.

Lorsqu'un instrument délivré en vertu de l'alinéa 58(4)b) ou du paragraphe 53(1) de la Loi sur les Indiens autorise la prise et l'aliénation de substances métalliques dans une réserve, l'instrument doit inclure une autorisation explicite à l'effet que le titulaire du permis/bail et les personnes agissant au nom du titulaire du permis/bail puissent enlever ces substances de la réserve où elles ont été extraites.

Un permis concernant des substances non métalliques non consolidées ne peut pas être délivré en vertu du Règlement sur l'exploitation minière dans les réserves indiennesparce que de telles substances ne sont pas considérées comme des minéraux aux termes de ce règlement.

Le tableau 2 ci-dessous donne les textes de référence qui s'appliquent aux principaux minéraux et qui sont également applicables aux substances non métalliques non consolidées.

4.2. Titulaire du permis

Le titulaire du permis est la société enregistrée ou qui supervisera l'exploitation de la fosse ou en confiera l'exploitation à un entrepreneur. Une société appartenant à une Première Nation peut exploiter une fosse mais la Première Nation et le proposant doivent avoir des pouvoirs et des responsabilités séparés et distincts. Le permis ou le bail est le contrat passé entre la société et la Couronne qui assure que les intérêts de tous les membres de la Première Nation sont pris en compte, conformément à la Loi sur les Indiens.

Les Premières Nations peuvent participer de différentes manières à la mise en valeur des substances non métalliques non consolidées. Les scénarios suivants sont les plus communs :

1. Une entente entre le Canada et une société privée est matérialisée par la délivrance d'un permis ou l'octroi d'un bail.
2. Une société appartenant à une Première Nation peut être utilisée pour exploiter les substances non métalliques non consolidées de la Première Nation en vertu d'un permis ou d'un bail. Le permis ou le bail concrétise une entente entre la société de la Première Nation et le Canada.
3. Si la société de la Première Nation n'a pas les compétences ou les capacités requises pour mener à bien l'exploitation toute seule, elle peut passer une entente de sous-traitance avec un tiers pour l'extraction et l'exploitation. Les modalités du permis lient la société de la Première Nation ou le tiers contractant. La société de la Première Nation ou le tiers engagé pour les travaux doivent notamment faire en sorte que les besoins des membres de la collectivité sont satisfaits et que les obligations y afférents sont remplies conformément aux modalités du permis ou du bail.

4.3. Délivrance des permis/baux

La délivrance d'un permis/bail pour l'exploitation de substances non métalliques non consolidées est un processus complexe qui nécessite l'intervention et la participation de plusieurs membres du personnel régional d'AADNC. Le rôle principal revient au gestionnaire régional des terres. Certaines régions d'AADNC font cependant appel à un agent des ressources naturelles en plus d'un agent des terres ou de l'environnement. L'agent responsable consulte et collabore avec les Premières Nations pour faire en sorte que les intentions de celles-ci sont clairement énoncées dans le permis ou le bail tel qu'établi.

Les bureaux régionaux d'AADNC délivrent les permis et octroient les baux pour l'exploitation des substances non métalliques non consolidées à la demande des Premières Nations et en leur nom. Une résolution du conseil de bande doit être prise pour amorcer le processus.

Les permis et les baux doivent être délivrés et octroyés conformément à la Politique opérationnelle concernant la prise, l'aliénation et l'enlèvement des substances non métalliques des réserves d'AADNC, entrée en vigueur le 1^er novembre 2000 (voir l'annexe B). Les permis et les baux permettent de légaliser une activité qui vaudrait sinon des pénalités à son auteur en vertu de l'article 93 de la Loi sur les Indiens.

Les Premières Nations qui fonctionnent en vertu des articles 53 et 60 de la Loi sur les Indiens dans le cadre du Programme de délégation de la gestion foncière peuvent approuver les permis et les baux relatifs à l'exploitation des substances non métalliques non consolidées.

D'une manière générale, les agents des terres et de l'environnement en fonction dans les bureaux régionaux sont responsables des mesures suivantes :

• coordonner l'administration de la délivrance des permis et de l'octroi des baux, y compris la négociation des modalités associées à ces instruments;
• offrir des conseils et un soutien aux Premières Nations;
• évaluer la conformité du projet à la législation fédérale concernant la protection de l'environnement et aux considérations environnementales d'AADNC pour ce qui est des activités liées à l'aliénation de minéraux sur des terres de réserve, et vérifier que les permis requis par d'autres organismes de réglementation sont obtenus;
• préparer, approuver et enregistrer le permis ou le bail; et
• surveiller la conformité des activités aux modalités du permis ou du bail.

Pour ce qui est des normes concernant les exigences en matière de plans d'arpentage, consulter le Guide du registre des terres indiennes (2013).

4.4. Permis délivré en vertu de l'alinéa 58(4)b)

Figure 1. Organigramme de la délivrance d'un permis en vertu de l'alinéa 58(4)b)

Description de la figure 1 : Organigramme de la délivrance d'un permis en vertu de l'alinéa 58(4)b

Ce graphique présente les grandes étapes de la délivrance d'un permis d'exploitation de substances métalliques non consolidées.

Étape 1. Le promoteur consulte la Première Nation au sujet du projet. Au cours de cette première étape, le promoteur communique avec la Première Nation pour lui signifier qu'il souhaite exploiter les ressources en sable et en gravier de la réserve. Le promoteur demande à la Première Nation si elle souhaite aller de l'avant avec le projet.

Étape 2. Le promoteur présente son projet, qui comprend un plan d'exploitation et de restauration, au conseil de la Première Nation. Si la Première Nation approuve le projet, le promoteur prépare une proposition et un plan d'exploitation et de restauration. Ces deux documents sont ensuite soumis à l'examen et à l'approbation du conseil de la Première Nation.

Étape 3. Le conseil de la Première Nation soumet une copie de la proposition et le plan d'exploitation et de restauration au bureau régional d'AADNC concerné, qui examine la demande.

Étape 4. Le bureau régional d'AADNC formule des commentaires au sujet de la proposition, fournit des renseignements pertinents et présente les procédures requises à la Première Nation et au promoteur. Il est important que la Première Nation dispose de tous les renseignements nécessaires et disponibles pour prendre une décision éclairée.

Étape 5. Le bureau régional d'AADNC présente deux options permettant de réaliser le projet :

Option 1. Si le volume cumulatif estimé de tous les gisements est inférieur à 100 000 mètres cubes, le conseil de la Première Nation continue d'évaluer la proposition, consulte les membres de la collectivité et décide d'aller de l'avant ou non avec le projet.

Option 2. Si le volume cumulatif estimé de tous les gisements est supérieur à 100 000 mètres cubes, AADNC consulte le conseil de la Première Nation pour savoir si elle souhaite procéder dans le cadre de la délivrance d'un permis ou dans le cadre d'une désignation et d'un bail.

Si la Première Nation accepte d'aller de l'avant avec le projet et qu'elle opte pour que l'extraction soit régie dans le cadre de la délivrance d'un permis, le conseil de la Première Nation doit tenir une réunion générale. Une majorité d'électeurs résidant dans la réserve ou à l'extérieur de celle-ci doit recevoir des conseils juridiques et professionnels indépendants et participer à la réunion, dont le but est d'informer la collectivité au sujet du projet et de faire approuver la procédure par délivrance de permis.

Si le conseil de la Première Nation choisit le processus de désignation, il devra procéder dans le cadre d'un bail accordé en vertu du paragraphe 53(1).

Étape 6. La Première Nation adopte une résolution du conseil de bande (RCB) autorisant le ministre à délivrer le permis.

Étape 7. L'agent régional d'AADNC fait une vérification des charges afin de s'assurer qu'il n'existe aucun conflit relatif à l'utilisation des terres.

Étape 8. Le demandeur de permis embauche un consultant pour produire un rapport environnemental adéquat à soumettre à l'examen du Ministère. L'agent ministériel responsable veille à ce que le rapport environnemental soit complet et rend une décision au sujet de l'examen environnemental.

Étape 9. Le promoteur, le conseil de la Première Nation et les représentants du Ministère se rencontrent pour négocier les modalités du permis.

Étape 10. Les responsables régionaux d'AADNC préparent une première version du permis à partir des modalités négociées et vérifient la conformité du document aux exigences de la politique.

Étape 11. Au cours de la dernière étape du processus de délivrance du permis, le demandeur et le Ministère signent le permis. Le permis signé est enregistré dans le Registre des terres indiennes. Si une évaluation environnementale est requise en vertu de l'ACEE (2012), cette évaluation est enregistrée au Registre canadien d'évaluation environnementale. Des copies signées du permis sont distribuées à toutes les parties, y compris la Première Nation.

4.5. Bail accordé en vertu du paragraphe 53(1)

4.6. Permis accordé en vertu de l'alinéa 53(1)b)

Comme mentionné précédemment dans la section 4.5.1., « Baux accordés en vertu du paragraphe 53(1) », l'alinéa 53(1)b) de la Loi sur les Indiens autorise le ministre, ou un de ses délégués, à gérer et à administrer la location et toute autre transaction relative aux terres désignées.

Le permis peut être soumis aux conditions de l'alinéa 53(1)b) lorsqu'il concerne implicitement une de ces transactions. Ce type de permis est délivré lorsque les terres de réserve contenant les substances non métalliques à aliéner sont des terres désignées, lorsque les minéraux n'ont pas été cédés et lorsque le volume cumulé estimé de tous les gisements est inférieur à 100 000 mètres cubes (à l'exclusion des morts-terrains). La désignation doit contenir des dispositions permettant l'exercice de tels droits et rester conforme à l'objectif principal de la désignation. La délivrance du permis suit essentiellement le même chemin procédural que celui décrit dans la section 4.4.4., « Délivrance et éléments clés des permis ».

4.7. Terres attribuées (certificat de possession)

L'établissement d'une exploitation de minéraux non métalliques non consolidés sur des propriétés foncières appartenant à une personne nécessite une procédure spéciale. En principe, comme détaillé ci-dessous, il existe deux manières de délivrer ce type de permis et d'accorder ce type de bail en vertu de deux articles de la Loi sur les Indiens. Pour déterminer quel type d'instrument il convient d'accorder, il est essentiel d'évaluer l'étendue de l'impact physique du projet sur les terres et le volume de matériaux qui sera enlevé. Lorsque l'aliénation des minéraux non métalliques non consolidés concerne un volume total estimé de tous les gisements inférieur à 100 000 mètres cubes (à l'exclusion des morts-terrains) et lorsque l'impact sur les terres sera faible, il sera possible de délivrer un permis en vertu de l'alinéa 58(4)b).

Lorsque l'aliénation des minéraux non métalliques non consolidés concernera un volume total estimé de tous les gisements supérieur à 100 000 mètres cubes (à l'exclusion des morts-terrains) et lorsque l'impact sur les terres sera important, il sera possible d'accorder un bail en vertu du paragraphe 58(3). Dans le cas d'activités de grande envergure, il est recommandé que des représentants des Premières Nations soient appelés à participer, et, dans la mesure où la bande reçoit une juste part des revenus générés par l'exploitation, la désignation des minéraux n'est pas nécessaire. Cependant, cela demeure dans l'intérêt de la collectivité qu'une désignation des minéraux non métalliques non consolidés exigée dans les conditions du bail soit la façon de faire la plus prudente.

Les terres de réserve et les minéraux du sous-sol appartenant en fin de compte à tous les membres de la Première Nation, celle-ci peut donner son avis concernant le partage des revenus découlant de l'exploitation de terres appartenant à un titulaire d'un intérêt individuel. Les revenus générés dans le cadre d'un bail accordé en vertu du paragraphe 58(3) ou d'un permis délivré en vertu de l'alinéa 58(4)b) doivent obligatoirement être partagés entre le titulaire du certificat de possession et la Première Nation, comme expliqué dans les paragraphes 58(4) et 58(5) de la Loi sur les Indiens, en les divisant selon des parts convenues par les membres de la Première Nation. Le partage des revenus générés par le loyer, les primes, les redevances et autres sources est une question à régler entre la Première Nation et l'occupant.

Lorsque des terres de réserve sont visées par un développement devant bénéficier à la Première Nation dans son ensemble et que ces terres font l'objet d'un certificat de possession, il arrive également souvent que des négociations soient entreprises entre la Première Nation et le titulaire du certificat de possession pour effectuer un transfert en vertu de l'article 24 de la Loi sur les Indiens. Le titulaire du certificat de possession reçoit alors habituellement une indemnité, sous une forme ou une autre, en échange du transfert de ses intérêts à la Première Nation.

5.1. Demande

AADNC, qui gère les droits d'exploitation des substances non métalliques, soumet généralement les minéraux non métalliques à un régime administratif assez uniforme sur l'ensemble des provinces et des régions. Les revenus découlant de leur extraction sont perçus par le gouvernement fédéral aux fins d'utilisation et de bénéfice pour la Première Nation.

Les substances non métalliques non consolidées sont soumises aux termes des ententes fédérales-provinciales sur les minéraux (c.-à-d. les conventions relatives au transfert des ressources naturelles) qui ne traitent que du cadre juridique permettant d'administrer les minéraux métalliques sur les réserves. La glaise apparaît pourtant dans les conventions signées par le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse. Lorsqu'il n'existe aucune convention entre le gouvernement fédéral et la province (cas du Québec, de l'Île-du-Prince-Édouard et des Territoires du Nord-Ouest), il faut examiner les titres et les droits afférents aux minéraux avant toute mise en valeur.

Les initiatives émanant des Premières Nations pour des projets d'utilisation des terres, de planification de leur aménagement et de la réglementation du zonage sont encouragées afin d'optimiser les possibilités de développement harmonieux des ressources.

Pour faire en sorte que les obligations du ministre sont bien remplies, il incombe à l'agent régional de rassembler la documentation nécessaire et de faire en sorte que l'établissement des permis et des baux s'effectue conformément aux présentes lignes directrices, y compris pour ce qui est de la perception d'un quelconque revenu. De plus, l'agent responsable mènera les enquêtes nécessaires sur tous les rejets de substances non métalliques non consolidées effectués avec ou sans permis ou bail et en informera la direction centrale d'AADNC. Aucun appel d'offres n'est requis et il n'y a pas lieu d'effectuer un jalonnement.

5.2. Résolution du conseil de bande

Une RCB demandant la délivrance d'un permis ou l'octroi d'un bail sera présentée à l'agent délégué d'AADNC, accompagnée d'une copie de l'offre visant à extraire et à acheter des substances non métalliques à la Première Nation, avant la délivrance du permis ou l'octroi du bail en question. Une copie de la RCB sera jointe au permis ou au bail et en fera partie intégrante.

5.3. Évaluation technique

Le proposant devra fournir, le plus tôt possible dans les démarches, un rapport d'évaluation géotechnique visant à déterminer la viabilité et la durabilité à long terme du projet d'exploitation des substances non métalliques non consolidées sur les terres de réserve. Cette évaluation doit être effectuée en tenant compte de la planification à long terme de l'utilisation des terres et des ressources de manière à prévenir ou à empêcher tout tarissement des ressources et à développer un mécanisme permettant d'évaluer les répercussions environnementales et sociales qui pourraient découler de ce type d'activité sur une longue période. Cet exercice permet également d'obtenir des données de référence qui seront utiles pour évaluer précisément l'impact de l'exploitation des minéraux sur les terres de réserve.

Cette évaluation permettra d'informer les Premières Nations et leur conseil, ainsi que les bureaux régionaux, sur la quantité de ressources minérales disponibles pour une exploitation commerciale et sur les produits de vente restant après versement des sommes allouées à l'usage et au développement de la réserve. Des recommandations peuvent ensuite être communiquées à la Première Nation au sujet du niveau d'extraction le plus sûr et le plus viable commercialement tout en étant associé à des redevances équitables. Elles offrent également une description détaillée de la ou des méthodes de surveillance des activités d'extraction ainsi que les détails que doit contenir le plan d'exploitation et de restauration à fournir par la société.

5.4. Plan d'exploitation et de restauration

Chaque demande de permis ou de bail concernant l'aliénation de substances non métalliques non consolidées doit inclure un plan d'exploitation et de restauration conforme aux lignes directrices publiées à cet effet (voir l'annexe A).

Une fois approuvé par l'agent responsable et le proposant, le plan est adjoint en annexe au permis ou au bail. Les obligations du titulaire du permis sont clairement détaillées et des critères sont établis pour déterminer dans quelle mesure les modalités du permis ou du bail sont respectées.

La restauration des terres sur lesquelles des substances non métalliques non consolidées ont été extraites peut être considérée séparément du développement. Une substance donnée peut être utilisée pendant plusieurs années et peut être exploitée par plus d'un titulaire de permis ou plus d'un locataire sur la durée de vie du gisement mais seulement par une partie à la fois. Lorsque c'est le cas, chaque titulaire de permis doit utiliser puis restaurer la zone de manière à minimiser les dégradations, conformément au plan de restauration, et le coût des restaurations à effectuer après les utilisations futures.

L'enlèvement des substances non métalliques non consolidées peut provoquer des dommages et des dégradations, physiques ou autres, sur le site couvert par le permis ou le bail, notamment :

• des dommages aux terres qui sont jugés irréparables;
• des dommages temporaires aux terres qui auraient pu être corrigés durant l'excavation;
• une perte complète des possibilités de développement de la zone couverte par le permis ou d'une parcelle de terre plus importante;
• une dépréciation de la valeur des terres adjacentes ou d'autres biens; et/ou
• une dégradation des eaux souterraines et des eaux de surface.

Par conséquent, il convient de noter que l'existence de n'importe lequel de ces dommages dépendra fortement de la méthode et de l'ampleur de l'extraction. Il faut donc tenir compte des plans d'utilisation des terres pour le secteur couvert par le permis ou le bail et les terres avoisinantes avant de mettre en œuvre les recommandations techniques.

Les opérations d'enlèvement doivent être menées à bien de manière à ne pas créer de situations dangereuses à l'intérieur du secteur couvert par le permis et relèvent de la seule responsabilité du titulaire du permis. Compte tenu de ces responsabilités, le titulaire du permis doit souscrire à une assurance offrant une couverture suffisante pour la protection de la Première Nation et de la Couronne contre toute poursuite engagée par une entité dont la propriété a été endommagée ou par une personne qui aura subi un préjudice corporel après avoir pénétré sans autorisation dans le secteur couvert par le permis ou le bail. Parallèlement, la Première Nation devra mentionner dans la RCB qu'elle décline toute responsabilité pour tout dommage ou toute blessure susceptible de survenir dans le secteur couvert par le permis ou le bail et qui ne serait pas couvert par l'entente relative à ce permis ou à ce bail.

Le titulaire du permis exploitera le site conformément à toutes les normes provinciales, industrielles et/ou locales en vigueur, sauf indication contraire dans les modalités du permis ou du bail. Le titulaire du permis acceptera l'entière responsabilité de tout dommage et de tout désagrément causés aux propriétaires des terres environnantes par la conduite d'activités à l'intérieur de la zone couverte par le permis ou le bail, que ces activités soient autorisées ou non.

5.5. Loyer

Les loyers sont payés au Canada et versés sur le compte de revenu de la Première Nation en guise d'indemnités pour l'utilisation du secteur. Ils sont inscrits dans l'entente associée au permis et/ou au bail pour couvrir le secteur concerné par les opérations à l'intérieur de la réserve. Bien qu'aucun loyer ne soit requis aux termes de l'alinéa 58(4)b) de la Loi sur les Indiens, de tels frais peuvent faire l'objet d'une stipulation négociée qui assure que le proposant n'extraira que les substances non métalliques identifiées et ne pas détenir les terres pour exploiter d'autres ressources. Tous les loyers doivent être négociés en toute bonne foi en fonction de la valeur marchande des terres la plus actuelle sur le marché et de la surface requise pour l'exploitation. Les loyers sont considérés comme des revenus et les Premières Nations peuvent y accéder via leur compte de revenu.

5.6. Redevances, primes et avances sur redevances

Toutes les redevances doivent être négociées et basées sur le marché local du moment. Elles doivent permettre de couvrir les dépenses associées aux projets futurs de réaménagement. Les redevances sont calculées en fonction du poids ou du volume de substances non métalliques non consolidées enlevées et vendues hors réserve. Elles peuvent être payées à divers intervalles et doivent être accompagnées d'un relevé de compte détaillant la quantité de minéraux enlevée de la réserve, en poids ou en volume, pour la période spécifiée. Le titulaire du permis doit également produire une déclaration solennelle annuelle qui spécifie la quantité totale enlevée les années précédentes, car les redevances sont calculées sur la base de la vente unique de la ressource (immobilisation). Les fonds sont déposés sur le compte en fiducie de capital de la bande.

En de rares occasions, une prime ou une avance sur redevances pourra être négociée. Ces paiements sont faits au Canada puis versés sur le compte de revenu de la Première Nation sous la forme d'un ou de plusieurs paiements forfaitaires avant la signature du permis ou du bail pour les projets d'exploitation de substances non métalliques non consolidées de grande envergure, ou suivant un calendrier convenu à l'avance.

Il peut arriver qu'un titulaire de permis ayant conclu une entente pour l'extraction de substances non métalliques non consolidées à partir d'une fosse appartenant à une Première Nation n'enlève finalement aucune substance. Pour tenir compte de cette situation, une clause peut être insérée dans l'entente à l'effet que l'exploitant s'engage à compenser financièrement la Première Nation par le paiement d'une redevance mensuelle ou annuelle minimale, quelle que soit la quantité de matériaux enlevée et traitée à partir du site d'extraction. La redevance minimale payée à la Première Nation est alors déduite des redevances à payer sur toute production réelle.

Il existe d'autres façons de maximiser les bénéfices découlant d'un permis ou d'un bail. Fréquemment, une Première Nation choisira de recevoir un certain volume de granulats traités pour des travaux d'entretien routier ou toute autre forme de paiement en nature en guise de compensation pour l'enlèvement de leurs substances non métalliques non consolidées.

5.7. Dépôts de garantie

Le titulaire du permis doit verser un dépôt de garantie sous forme d'argent liquide, d'un bon ou d'un billet à ordre (lettre de crédit, contrat de garde, etc.) payable au receveur général pour assurer que de l'argent est disponible pour la conservation et la remise en état du site. Les versions finales de la lettre de crédit et du contrat de garde doivent être approuvées par le ministre avant la ratification du permis ou du bail. Les dépôts de garantie sont habituellement négociés pour une valeur représentant 10 à 20 pour cent du total estimé des redevances à payer. Les dépôts de garantie sont remboursables à l'expiration du permis si le titulaire du permis ou le locataire a respecté toutes les clauses du permis. Les articles 11 et 12 du Règlement sur l'exploitation minière dans les réserves indiennes peuvent être consultés à ce sujet.

Indépendamment des méthodes de restauration proposées, le permis ou le bail comporte une disposition pour le dépôt d'une garantie. Ce dépôt devrait représenter 10 à 20 pour cent de la redevance maximale prévue. Les dépôts de garantie doivent être conservés en lieu sûr par AADNC et doivent être traités en conformité avec la Loi sur la gestion des finances publiques. Ces dépôts de garantie pourront être remboursés s'il est démontré que la remise en état des terres touchées est satisfaisante, à la discrétion de l'agent délégué, conformément à l'entente. Par conséquent, si les modalités du permis ou du bail ne sont pas respectées, le titulaire du permis est tenu responsable et le dépôt de garantie est utilisé pour payer les travaux requis.

5.8. Assurance responsabilité civile

Le titulaire du permis doit s'engager à indemniser la Couronne pour tous les frais liés aux poursuites qui pourraient découler de ses activités sur la réserve. Pour cette raison, l'achat d'une assurance de responsabilité civile doit être rendu obligatoire pour protéger le bailleur et/ou le public contre toute poursuite et/ou contentieux pouvant résulter de l'exposition directe d'une ou plusieurs personnes aux risques et/ou aux dangers découlant du projet. Cette mesure de sécurité est obligatoire pour tous les projets d'exploitation de minéraux de grande envergure.

5.9. Considérations environnementales

Avant qu'un projet soit mis en œuvre, il faut déterminer s'il est probable qu'il ait des effets environnementaux négatifs importants. AADNC doit identifier ces effets et inclure des clauses spécifiques dans les modalités du permis ou du bail pour faire en sorte que tous les aspects liés à la protection de l'environnement ont bien été pris en compte.

Le demandeur du permis ou du bail doit fournir des renseignements environnementaux (par exemple, par la présentation d'une description de projet) au bureau régional d'AADNC. L'agent de l'environnement d'AADNC évalue les renseignements fournis et détermine si le projet proposé doit être désigné aux termes du Règlement désignant les activités concrètes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012). Si le projet excède les seuils identifiés dans l'article 17 du règlement précité, une évaluation environnementale fédérale doit être conduite. Une description de l'examen environnemental effectué par AADNC est fournie dans le Guide de l'examen environnemental mené par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada à l'usage des proposants (Guide à l'intention des promoteurs de projet, Affaires Autochtones et Développement du Nord Canada, Processus d'examen environnemental, avril 2014, ébauche).

Les effets néfastes qui peuvent découler de l'aliénation de substances non métalliques non consolidées comprennent, sans en exclure d'autres :

• le bruit;
• la poussière;
• le trafic routier intense;
• les dégâts causés aux routes de la collectivité par des poids lourds;
• les entrées par infraction et le vol de substances non métalliques non consolidées résultant d'un meilleur accès routier au secteur couvert par le permis ou le bail;
• les risques de blessure pour les adultes, les enfants, la faune et le bétail provoqués par l'exploitation de la fosse;
• la pollution de l'eau souterraine et de l'eau de surface pendant l'exploitation de la fosse (le risque augmente si l'on permet de jeter des ordures dans la fosse);
• le risque de dégâts aux terres par suite d'un mauvais contrôle de l'érosion pendant l'exploitation;
• la destruction d'arbres, de végétaux et d'habitats fauniques;
• les changements d'utilisation des terres (chasse, agriculture, etc.);
• les perturbations apportées à d'autres formes d'utilisation des terres (utilisations traditionnelles, par exemple, sentiers de piégeage);
• l'appauvrissement de la nappe phréatique et des sources d'eau potable;
• la disparition d'espèces florales et/ou fauniques, notamment d'espèces en danger, résultant du stockage et de la manipulation de déchets, de polluants et de carburant;
• la détérioration de l'attrait des environs de la fosse.

Un grand nombre de ces scénarios et des effets connexes peuvent être considérablement atténués en planifiant correctement le projet, en mettant en place des procédures d'exploitation appropriées et en effectuant une restauration adéquate du site. L'installation d'une clôture autour de la fosse et d'une barrière sur la voie d'accès au périmètre peut réduire considérablement les risques d'accident. Les problèmes de bruit peuvent être gérés en restreignant les travaux à certaines périodes de la journée. Une possibilité d'utilisation ultérieure du secteur devrait être identifiée durant les premières étapes de la planification d'un projet et la restauration devrait viser à préparer le terrain pour cette utilisation.

Dans le cadre de l'évaluation environnementale ou de l'examen environnemental d'une fosse d'exploitation de substances non métalliques non consolidées, le proposant doit tenir compte des effets de l'excavation sur les éléments suivants :

• les eaux souterraines et les eaux de surface;
• le niveau de bruit;
• l'érosion et la stabilité des pentes;
• les conflits au niveau de l'utilisation des terres;
• les caractéristiques physiques uniques;
• le pergélisol;
• les espèces sauvages et les habitats terrestres et aquatiques;
• l'esthétique de l'endroit;
• la santé et la sécurité;
• l'économie locale, l'emploi, la qualité de vie;
• les aspects sociaux;
• les sites archéologiques;
• la circulation de camions et de matériel lourd.

AADNC évalue les répercussions environnementales en fonction des facteurs suivants :

• l'amplitude, la fréquence, la durée et la probabilité d'apparition de l'effet;
• la nature de l'impact (par exemple, impact direct ou indirect);
• la portée de l'impact (par exemple, impact local ou impact régional);
• le sens de l'impact (par exemple, favorable ou défavorable);
• les effets cumulatifs ou résiduels; et
• la technologie existante qui pourrait minimiser les effets environnementaux.

Le plan d'exploitation et de restauration du proposant du projet décrit l'impact potentiel qu'aurait l'exploitation sur la réserve et les terres avoisinantes. La partie opérationnelle du plan décrit en détail le(s) site(s) proposé(s) ainsi que les méthodes d'extraction envisagées, notamment :

• les différentes étapes prévues pour l'excavation et le remblaiement;
• la mise en tas de la terre végétale;
• la hauteur des fronts de taille actifs et les dispositions concernant l'accès (sécurité et protection du public);
• le drainage;
• l'entreposage;
• la réduction des poussières;
• le bruit;
• les voies de transport; et
• la protection contre l'érosion.

Le volet restauration comporte des plans pour ce qui suit :

• l'identification d'utilisations ultérieures appropriées pour le site;
• la réduction des pentes;
• la redistribution de la terre végétale;
• le nettoyage du site;
• le remblaiement de la fosse; et
• le contrôle de l'érosion et du drainage.

La collectivité autochtone souhaitera faire en sorte que ses préoccupations environnementales soient adéquatement prises en compte dans le plan d'exploitation et de restauration. AADNC, les ministères provinciaux des Transports et des Ressources naturelles et de nombreux experts-conseils du secteur privé peuvent fournir de l'expertise et de l'aide en matière de protection de l'environnement.

5.10. Surveillance et application des règlements

À intervalles déterminés ou à l'expiration du permis ou du bail, le titulaire du permis fournira une déclaration solennelle dans laquelle il détaillera le volume des minéraux enlevés, les redevances payées et tout autre détail tel que prescrit dans les modalités du permis ou du bail.

Des représentants de la Première Nation concernée et des agents d'AADNC procéderont à des inspections du site d'exploitation des minéraux. S'il s'avère que l'état du site d'excavation ou que le processus de restauration ne semble pas conforme aux exigences de l'entente, le titulaire du permis recevra un avis d'infraction à ladite entente et un ordre de cesser toute activité jusqu'à ce que la situation soit rétablie à la satisfaction d'AADNC et de la Première Nation concernée.

Si la restauration des terres visées est jugée insatisfaisante à l'issue de l'inspection finale, le dépôt de garantie sera saisi et le titulaire du permis devra terminer la restauration et assumer tous les frais supplémentaires connexes. Le dépôt de garantie n'est remboursé qu'une fois la restauration jugée satisfaisante. Si la restauration n'est pas effectuée conformément au plan d'exploitation et de restauration, le dépôt de garantie pourra être utilisé pour le paiement des travaux à effectuer.

5.11. Enregistrement

Le permis ou le bail et, le cas échéant, les documents de désignation, signés par toutes les parties, doivent être enregistrés dans le Système de registre des terres indiennes du bureau régional d'AADNC. Le permis ou le bail doit également être enregistré dans le système « NetLands » du Ministère.

5.12. Possibilités d'emploi pour les Autochtones

L'exploitation de substances non métalliques non consolidées peut également fournir des possibilités d'emploi aux membres de la Première Nation dans les domaines des affaires, de la gestion, de la géologie, du génie, de la mécanique et dans des domaines connexes. Les opérateurs et les conducteurs d'équipement lourd seront également recherchés. Les postes doivent être rémunérés au taux qui est actuellement payé aux employés hors réserve et, au besoin, la formation qui s'impose doit être fournie.

Partie A – Volet exploitation du plan

Partie B – Volet restauration du plan

Le proposant doit restaurer et embellir les terres de réserve perturbées par les développements miniers. Le volet restauration du plan est une description détaillée de la façon dont la société satisfera à cette exigence. Le proposant doit prendre en considération toutes les répercussions environnementales potentielles ou anticipées qui pourraient découler des activités d'excavation sur les terres de réserve et indiquer les mesures qu'il entend mettre en œuvre pour diminuer ou corriger ces répercussions.

Partie C – Débouchés économiques pour les autochtones

1. Identification des possibilités d'emploi, notamment :
   • type et nombre d'emplois créés, en précisant ceux qui seront réservés aux membres de la bande;
   • développement des compétences;
   • salaires bruts prévus.
2. Identification des possibilités d'affaires, notamment :
   • type de contrat de service disponible.

1.0 Objet

1.1 Établir une politique opérationnelle ministérielle révisée (la « politique ») sur la prise de substances non métalliques sur les terres d'une réserve, l'aliénation de ces substances et leur transport hors de la réserve où elles ont été prises.

2.0 Portée

La politique décrite dans la présente directive s'applique au personnel régional des Services fonciers et fiduciaires.

3.0 Références

Loi sur les Indiens

• Article 2 (définition de « réserve »)
• Paragraphe 53(1)
• Alinéa 58(4)b)
• Article 93

Règlement sur l'exploitation minière dans les réserves indiennes

• Paragraphe 2(1) (définition de "minéraux")
• Paragraphe 5(2)
• Paragraphe 6(1)

Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes

• Article 2 (définition de « pétrole » et « gaz »)

4.0 Autorité compétente

La présente directive d'orientation est publiée avec l'autorisation du sous ministre adjoint, Services fonciers et fiduciaires.

5.0 Définition

Les « substances non métalliques » comprennent le sable, le gravier, l'argile, la terre, les cendres, la marne, la tourbe, le calcaire, le gypse, le granite, le diamant, le charbon, les placers composés de minéraux non métalliques, les hydrocarbures non produits à partir d'un puits sous forme liquide, et les autres substances non métalliques, mais n'incluent pas 1) le « pétrole » et le « gaz », tels que définis dans la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes, ni 2) les substances métalliques à l'état naturel et la roche contenant ces substances.

Un « permis de l'alinéa 58(4)b) » est un document écrit qui est délivré aux termes de l'alinéa 58(4)b) de la Loi sur les Indiens et qui autorise une personne, y compris une corporation ou autre entité légale, à 1) prendre des substances non métalliques sur les terres d'une réserve et d'en disposer, et à 2) acquérir un intérêt non exclusif sur les terres d'une réserve directement lié à la prise de substances non métalliques sur les terres d'une réserve.

Un « permis de l'alinéa 58(4)b) » ne peut pas être délivré 1) lorsque les terres ont été désignées, puisque les « permis de l'alinéa 58(4)b) » peuvent être délivrés seulement sur les terres de réserve, qui sont définies dans la Loi sur les Indiens comme n'incluant pas de terres désignées aux fins de l'article 58 de la Loi sur les Indiens, ou 2) lorsque les minéraux ont été cédés.

6.0 Politique de gestion

7.0 Demandes de renseignements

Les demandes de renseignements concernant la présente politique peuvent être adressées au directeur de l'Environnement et des ressources naturelles, Services fonciers et fiduciaires, Administration centrale. Établi par :

Direction de l'Environnement et des ressources naturelles
Direction générale des Terres et de l'environnement
Services fonciers et fiduciaires

Warren Johnson
Sous-ministre adjoint int.
Services fonciers et fiduciaires